Elementos de la administración educativa

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La administración educativa y las instituciones para la evaluacióndel sistema educativo
Julio Puente AzcutiaInstituto Nacional de Calidad y Evaluación (INCE)
La administración educativa y la evaluación del sistema educativo
Los administradores públicos muestran un interés creciente por la evaluación como medio para la mejora cualitativa de los servicios que gestionan. La evaluación es considerada en la actualidad como un instrumento privilegiado de la administración y de la política educativas, como una herramienta eficaz para la gestión y la mejora de la calidad de la enseñanza. "La mejora cualitativa de la enseñanza exige, en primer lugar, que las Administraciones educativas dispongan de mecanismos adecuados de obtención y análisis de datos, con vistas a apoyar su toma de decisiones y a rendir cuentas de su actuación" (preámbulo del Real Decreto por el que se regula el Instituto Nacional de Calidad y Evaluación). Si en el pasado el administrador educativo enfocaba preferentemente su acción hacia el control del cumplimiento de las normas que regulaban la política educativa, en la actualidad atiende sobre todo a la recepción y tratamiento de información actualizada para tomar decisiones y adaptarse a situaciones específicas. "La administración educativa debe esforzarse continuamente por satisfacer las necesidades y las expectativas sociales; por ello la evaluación del sistema educativo se orientará a la permanente adecuación del mismo a las demandas sociales" (artículo 62.1 de la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo, LOGSE).
Se utiliza con frecuencia por muchos autores el símil de la evaluación como conducción. Se habla en este sentido de la conducción de los sistemas educativos: el administrador educativo se asemeja a un conductor que recibe e interpreta en cada instante una multiplicidad de señales para orientar su acción; la evaluación le proporciona la información que necesita para tomar las decisiones adecuadas en el momento oportuno.
Conviene, sin embargo, valorar la importancia de la evaluación en su justo término. Muchas personas, incluidos administradores de la educación, tienen una idea ingenua de la evaluación como soporte único, o al menos básico, del proceso de toma de decisiones. Pero este proceso es muy complejo y la evaluación es sólo uno de los muchos elementos que intervienen en él. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que las evaluaciones educativas no proporcionan nunca evidencias indiscutibles. Por tanto, la evaluación debe ser considerada como una condición necesaria pero no suficiente para la toma de decisiones por la administración educativa.
La vinculación de las instituciones evaluadoras a la administración educativa
No se duda actualmente en ningún país de la necesidad de evaluar el sistema educativo, porque "la mejora de la calidad de la enseñanza exige ampliar los límites de la evaluación" (exposición de motivos de la Ley Orgánica de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes, LOPEG). En nuestro sistema educativo, la LOGSE establece sin ambages que "las administraciones educativas evaluarán el sistema educativo en el ámbito de sus competencias" (artículo 62.2). Dentro de esta tendencia general, en todos los sistemas educativos existe algún tipo de institución evaluadora o de programa de evaluación.
Un sistema educativo se puede evaluar mediante instituciones específicamente destinadas a este fin, pero dado que la existencia de instituciones encargadas de la evaluación del sistema no se muestra como evidente, es mejor hablar en líneas generales de sistemas estatales de evaluación o de programas de evaluación. Es posible concebir la evaluación del sistema educativo como un programa o conjunto de programas de evaluación que combinen las actuaciones de diversas instancias (agencias de evaluación, fundaciones, departamentos de investigadores, etc.), que pueden ser dependientes de la Administración educativa o no, sin necesidad de crear una institución evaluadora específica.
Los modelos no institucionales renuncian a la creación de instituciones específicamente encomendadas de la evaluación del sistema educativo. La administración asume en ellos el papel de destinataria o de audiencia de la evaluación.
Los modelos institucionales atribuyen a alguna instancia evaluadora las actuaciones correspondientes a la evaluación del sistema educativo. Es posible encontrar diversos modos de relación entre las instituciones evaluadoras y la administración educativa. Los modelos institucionales plurales prevén una multiplicidad de instancias evaluadoras entre las que la administración desempeña funciones de coordinación. Los modelos institucionales singulares o especializados confían la evaluación del sistema a una instancia única; esta instancia puede ser una parte o sección de la propia administración educativa, que asume entonces el papel de evaluadora, o puede ser una institución relativamente separada y autónoma, con lo que la administración educativa se convierte en administradora, gestora y supervisora. Es posible la existencia de modelos mixtos, en los que conviven una institución evaluadora con diversas instancias participantes en la evaluación del sistema, como la inspección educativa; la administración en este caso es evaluadora, coordinadora y gestora.
El problema que subyace en todos los modelos institucionales es la forma de vinculación entre la administración educativa y la institución evaluadora o, lo que es lo mismo, el grado de control de las instituciones evaluadoras por la administración.
Autonomía de las instituciones evaluadoras respecto a la administración educativa
La autonomía de las instituciones evaluadoras frente a la administración educativa puede ser de varios tipos.
Autonomía de fines y metas. Parece muy difícil que en la práctica una institución evaluadora pueda determinar las finalidades de las evaluaciones que lleve a cabo, sin ningún tipo de intervención de la administración educativa. Es un tipo de autonomía que en la práctica no es asumida por ningún sistema educativo.
Autonomía de enfoques de la evaluación. Conviene distinguir entre los dos grandes enfoques con los que se puede abordar la evaluación del sistema:
El enfoque de eficiencia, entendida como eficiencia del sistema en términos de gasto y de rendimiento. Aunque hoy en día la sociedad no discuta que se gaste en educación, sí cuestiona el cómo. Por este motivo se evalúan factores directos o indirectos de la eficiencia del sistema educativo, como son la gestión de los centros, la formación del profesorado o la incidencia de los medios de comunicación. No obstante, actualmente se tiende a buscar otros factores, además del gasto, que incidan en la calidad de la enseñanza. Hay consenso en que la eficiencia no garantiza la calidad: es condición necesaria, pero no suficiente. Aunque sea preciso evaluar la eficiencia del sistema, se deben evaluar otros factores porque, en definitiva, los indicadores de eficiencia no son siempre indicadores de calidad educativa.
El enfoque pedagógico, por el contrario, apunta directamente a la mejora de la calidad de la educación. En esta línea, la LOGSE afirma que "la evaluación del sistema educativo es un factor estrictamente educativo que coadyuva a una educación cualitativamente mejor" (exposición de motivos) y que "favorece la calidad y la mejora de la enseñanza" (artículo 55). Bajo este enfoque se busca conocer la calidad del servicio educativo, indagando para ello el papel que juegan los distintos componentes del sistema: la propia administración educativa, la gestión y la organización de los centros, los profesores, los alumnos, el currículo, las metodologías didácticas, etc. En este enfoque siempre está presente una cuestión para la polémica: la distinta opinión que sobre el concepto de calidad tienen la administración, el profesorado, las familias, etc.
Ambos enfoques, de eficiencia y pedagógico, no son incompatibles, pero habitualmente la evaluación del sistema sí presenta, al menos, un acusado sesgo hacia uno u otro. ¿Qué grado de autonomía tiene la institución evaluadora para fijar este sesgo frente a la administración educativa?
Autonomía sobre el ámbito de la evaluación. Se refiere a la capacidad para determinar el objeto y el ámbito de la evaluación por la administración educativa, es decir, para responder a la pregunta sobre qué evaluar: los rendimientos escolares, los centros docentes, el grado de consecución de las enseñanzas mínimas, la determinación de indicadores de eficacia y eficiencia, la efectividad de las innovaciones y de las reformas, etc.
Autonomía de métodos. La evaluación del sistema se suele abordar desde dos perspectivas metodológicas contrapuestas:
Los métodos cualitativos se orientan a la búsqueda de pautas para la mejora de la calidad; subyace en ellos la incidencia en las políticas educativas de mejora.
Los métodos cuantitativos se centran fundamentalmente en el análisis de los rendimientos escolares del alumnado como indicador de la calidad. Predominan la orientación estadística y la aplicación de evaluaciones periódicas. Esta tendencia ha experimentado mejoras definitivas en los últimos tiempos; actualmente se atiende a la mejora de los rendimientos como elemento de equidad, puesto que la evaluación rigurosa de los rendimientos es el primer paso para el logro de una educación de calidad para todos. También ha aumentado la preocupación por incluir los resultados educativos en valores y formación ciudadana dentro de los rendimientos escolares que se evalúan: ¿qué actitudes y valores cívicos y éticos se transmiten mediante el sistema educativo a los futuros ciudadanos?
El peso relativo de los métodos cualitativos y cuantitativos en la evaluación del sistema es otro aspecto en el que la administración educativa puede condicionar con sus decisiones la actuación de una institución evaluadora.
Autonomía organizativa. Afecta a la capacidad de la institución para dotarse de la organización que considere más adecuada para sus fines. En muchos sistemas educativos la administración se reserva la organización de las instituciones evaluadoras. Cabe recordar que, por ejemplo, la LOGSE establece que "el gobierno determinará la organización del Instituto Nacional de Calidad y Evaluación" (artículo 62.3).
Autonomía de recursos. Se refiere al grado de autonomía que tiene la institución evaluadora para proveerse de recursos de todo tipo: humanos, materiales y financieros. En el caso del INCE, la LOGSE determina que "el gobierno proveerá los medios de toda índole que deban adscribirse" al Instituto (artículo 62.3), y el Decreto por el que se regula esta institución evaluadora prevé que el Ministerio de Educación y Cultura "asegurará al Instituto Nacional de Calidad y Evaluación la dotación presupuestaria necesaria para la realización y coordinación de los trabajos que tiene encomendados" y que "el Consejo Rector podrá establecer prioridades en la utilización de los recursos disponibles" (artículo 11).
Autonomía en el uso y la difusión de la información de los resultados. Es un asunto que afecta directamente a la administración educativa y en el que puede haber una mayor dificultad para articular la autonomía de un centro de evaluación.
Cuestiones involucradas en las relaciones entre instituciones evaluadoras y administración educativa
Las relaciones entre la administración educativa y las instituciones evaluadoras son complejas e inciden en muchos aspectos de la evaluación del sistema educativo; por ello es relativamente fácil enumerar muchas cuestiones que afectan a las relaciones de las instituciones evaluadoras con la correspondiente administración educativa. A continuación se citan algunas de ellas, aunque sin la intención de proponer un catálogo completo de las mismas.
La decisión fundamental, que depende en buena parte de la administración educativa, es la existencia o no de instituciones especializadas en la evaluación del sistema educativo, es decir, la opción entre los modelos institucionales y los no institucionales. ¿Son necesarias instituciones que tengan atribuido con carácter exclusivo la función evaluadora? ¿Se puede identificar programa de evaluación e institución evaluadora? ¿Puede ser la evaluación del sistema educativo responsabilidad de una única institución? Las respuestas a estas preguntas condicionan la existencia de las instituciones evaluadoras y sus pautas de actuación.
La dependencia o independencia de la institución evaluadora respecto de la administración educativa. Se trata en definitiva de la inclusión o no de la instancia evaluadora en el organigrama de la administración educativa. En general, los administradores de la educación tienden a ver las instituciones como equipos técnicos al servicio del político, que puede aplicar o no sus propuestas; puesto que la evaluación es aún un instrumento poco preciso, los administradores consideran que no debe condicionar en demasía las decisiones políticas en educación.
La coordinación, en su caso, de las distintas instancias evaluadoras, como los institutos de evaluación y la inspección educativa. Es un proceso de institucionalización que, al menos en nuestro sistema educativo, es todavía una tarea pendiente. Se enmascara con la constitución de comisiones ad hoc para determinados asuntos, con el mantenimiento de buenas relaciones entre los miembros de las distintas instancias, etc., pero sin que exista un marco estable que articule la cooperación.
La coordinación de las evaluaciones parciales del sistema. En ningún lugar se ha logrado aún una evaluación global, comprensiva e integrada del sistema educativo, porque no se dispone de una concepción integral de la evaluación del sistema de la que se deriven la finalidad y el contenido de las distintas evaluaciones parciales. En realidad se procede a la inversa: se tiene un conjunto inconexo de evaluaciones (del rendimiento escolar, de las reformas, de la eficiencia del gasto, de los currículos, etc.), meramente yuxtapuestos, desde donde se formulan juicios valorativos sobre el sistema en su conjunto. Aunque se ha propuesto en ocasiones que la elaboración de un sistema de indicadores de la educación fuera la columna vertebral de la evaluación del sistema, tal pretensión se ha mostrado en la práctica inaplicable porque, en última instancia, el sistema de indicadores se determina por una decisión sociopolítica más que técnica. Las administraciones educativas tienen, por tanto, el reto de estructurar en un todo coherente las diferentes evaluaciones parciales del sistema.
La conveniencia de establecer planes plurianuales de evaluación como elemento de permanencia y estabilidad frente a los posibles cambios en la administración educativa.
La toma de decisiones sobre aspectos concretos por parte de la administración educativa o de la institución evaluadora: la evaluación del aprendizaje de valores y habilidades metacognitivas, la determinación del sistema de indicadores de la educación, etc.
La provisión por la administración educativa de recursos humanos, materiales y financieros a la institución evaluadora.
La influencia o la presión que puede ejercer la administración educativa mediante la asunción de determinadas políticas evaluadoras. En efecto, la fijación de las finalidades y los ámbitos de la evaluación puede favorecer ciertos modelos de función directiva, de organización de centros, de metodologías didácticas o de estructuración de los contenidos instructivos. Por ejemplo, la adopción por una administración educativa del Modelo europeo de gestión de calidad (EFQM) como paradigma para la evaluación de los centros es legítima si los administradores educativos tienen la convicción de que es el método más adecuado para mejorar la calidad de la enseñanza, pero esta decisión, con el consiguiente apoyo institucional, conlleva favorecer en los centros y en los docentes la adopción de determinadas pautas de actuación.
La evaluación de la administración educativa por las instituciones evaluadoras. Una evaluación del sistema debe incluir la responsabilidad de la administración educativa en la calidad de la educación. Esta evaluación posibilita la reforma de aspectos sustantivos de la organización y la gestión de los sistemas educativos para lograr una educación de calidad con equidad. Se debe potenciar una evaluación que obedezca a criterios de calidad y eficacia de las políticas adoptadas, es decir, que sea una evaluación de las políticas públicas. Si se considera que "la evaluación del sistema educativo se aplicará sobre la propia administración", como establecen la LOGSE (artículo 62.1) y la LOPEG (artículo 27), se plantea el problema de confiar o no a las instituciones evaluadoras la evaluación de la propia administración educativa, ante la cual la instancia evaluadora tiene siempre una autonomía limitada.
La evaluación de las instituciones evaluadoras por la administración educativa. De modo análogo, parece necesario que los responsables de la administración educativa valoren el grado de eficacia y eficiencia de las instituciones a las que se les ha confiado la evaluación del sistema.
La autoevaluación de las instituciones evaluadoras. Dentro de la corriente actual que preconiza la autoevaluación como el instrumento privilegiado para la mejora de cualquier organización, como proponen los modelos emergentes de gestión de la calidad total, resulta necesario que las propias instituciones evaluadoras enjuicien su organización, su funcionamiento y sus resultados para proseguir en la mejora continua de los servicios que prestan.
El uso de la información generada, es decir, la determinación de las audiencias y los destinatarios (¿para quién?) y de la finalidad (¿para qué?). Se plantea el problema del uso de la información para la conducción del sistema educativo por los administradores (enfoque utilitario de la evaluación) o para el conocimiento de la opinión pública (enfoque iluminativo) con objeto de contribuir al debate público y al funcionamiento democrático de la sociedad. Como indicaba el documento Centros educativos y calidad de la enseñanza del Ministerio de Educación y Ciencia, "la evaluación constituye un elemento fundamental para obtener y difundir información clara, objetiva y fiable del estado del sistema educativo y sus componentes; una sociedad bien informada es motor decisivo para mejorar la calidad de la enseñanza". En la exposición de motivos de la LOGSE, se habla del INCE y de la evaluación del sistema como instrumentos para proporcionar a todas las instancias la información relevante que precisan para el mejor ejercicio de sus funciones. En la LOPEG se señala que "la mejora de la calidad de la enseñanza exige ampliar los cauces de evaluación y de la información de los resultados" (exposición de motivos) y que "el gobierno dará publicidad a la conclusiones de la evaluación del sistema educativo" (artículo 34.1). Los problemas que plantea el uso y difusión de la información ha llevado con frecuencia a defender la conveniencia de distinguir entre informes técnicos (para expertos), informes de divulgación (para la sociedad en general) e informes restringidos (para los administradores de la educación) sobre un mismo estudio. La imposibilidad de incluir los mismos contenidos con presentaciones diferentes puede conllevar la sospecha de sesgo de la información difundida en los distintos informes.
La comparación a partir de la evaluación y sus efectos. Las comparaciones son necesarias en educación para generar acciones compensatorias que aseguren una educación de calidad con equidad. Si la finalidad fundamental no es conseguir una educación de calidad sino una educación de calidad para todos, la evaluación debe desvelar los sectores del sistema en que se necesita emprender acciones de apoyo. Por tanto las comparaciones (entre zonas y territorios, entre tipos de centros, entre estratos socioeconómicos, etc.) son imprescindibles para generar políticas educativas orientadas hacia la equidad. No obstante, las comparaciones generan importantes problemas para la administración educativa a la hora de difundirse los resultados de la comparación; buen ejemplo de ello son las clasificaciones de centros difundidas en los últimos años en algún sistema educativo que han levantado una agria polémica entre los sectores afectados. Las comparaciones en educación deben reunir dos requisitos inexcusables: la delimitación de las condiciones para una comparación justa, es decir, la garantía de que la comparación tiene lugar en condiciones de igualdad, y la toma en cuenta del valor añadido en educación, o sea, la consideración de las condiciones de partida que hacen que un resultado inferior sea más meritorio que otro superior por haber aportado realmente más a la educación del alumnado.
La difusión de la información generada. La administración educativa juega un importante papel a la hora de definir los procedimientos y las estrategias para difundir los resultados de la evaluación. ¿Es suficiente un informe final? ¿Deben organizarse reuniones de expertos para dar a conocer los resultados?
El papel de las instituciones evaluadoras en las evaluaciones por la administración de otros planos o niveles del sistema educativo. Distinguiendo entre el nivel sistémico o macroeducativo (el conjunto del sistema), el nivel institucional o mesoeducativo (centros y programas educativos) y el nivel individual o microeducativo (la inspección educativa, el profesorado, la función directiva y el alumnado), no se cuestiona que la evaluación del sistema en su conjunto corresponda a las instituciones evaluadoras, pero habitualmente no está determinado su papel en las evaluaciones de los niveles institucional e individual. Sin embargo, la LOGSE (artículo 62.1) y la LOPEG (artículo 27) dejan bien claro que "la evaluación del sistema educativo se aplicará sobre alumnos, profesores, centros y procesos educativos" porque "la mejora de la calidad de la enseñanza exige ampliar los límites de la evaluación, para que pueda ser aplicada de modo efectivo al conjunto del sistema educativo, en sus enseñanzas, centros y profesores" (exposición de motivos de la LOPEG). Esta Ley Orgánica establece el deber de las administraciones educativas de evaluar los centros educativos (artículo 29), la función pública docente (artículo 30), la función directiva y la inspección (artículo 34). No se ha establecido todavía el papel que deben o pueden jugar las instituciones evaluadoras en estas evaluaciones del sistema ni cómo se integran en la evaluación general del sistema educativo los resultados de las evaluaciones externas de los centros, de las tasas de promoción del alumnado o de la evaluación del profesorado con motivo de determinados procesos (acreditación para la dirección, concesión de licencias por estudio, etc.).
La evaluación institucional e individual con objetivos de información del sistema educativo (evaluación externa de centros, estudios realizados por la inspección de educación, etc.). Enlazando con la cuestión anterior, debe tenerse en cuenta que las evaluaciones institucionales e individuales se pueden abordar desde una doble perspectiva. Se puede plantear la evaluación de los centros docentes como un medio para la mejora de la calidad del sistema educativo: si mediante los procesos de evaluación se mejora la organización, el funcionamiento y los resultados de cada centro considerado en sí mismo, se está logrando una mejora de la calidad del sistema considerado en su conjunto. Pero también se puede plantear como un medio para obtener información sobre el conjunto del sistema a partir de la evaluación de un cierto número de centros. La opción por una u otra alternativa, o por ambas simultáneamente, corresponde a la administración educativa, pero repercute directamente en los planteamientos de una institución evaluadora sobre la evaluación general del sistema.
La evaluación de las innovaciones y de las reformas educativas como parte de la evaluación del sistema. Es una cuestión especialmente delicada porque la valoración de la gestión de la administración educativa suele estar directamente vinculada a la evaluación de las innovaciones y de las reformas que ha promovido o que quiere rebatir.
Aunque es posible enumerar otras cuestiones, resulta patente a partir de las consideraciones anteriores que la vinculación entre la administración educativa y las instituciones evaluadoras es enormemente compleja y plantea problemas de muy difícil solución, pero que son inaplazables si se pretende una evaluación eficiente y eficaz del sistema educativo.